Nedostatky příspěvkové organizace pro živá umění
Motto: Vláda přijme zákon o veřejnoprávní instituci v kultuře, který odstraní nedostatky dnešních příspěvkových organizací, odpolitizuje je a zajistí jejich stabilní financování.
STANISLAV MOŠA předseda Asociace profesionálních divadel
Asociace profesionálních divadel je přesvědčena, že přijetí zákona o veřejnoprávní instituci v kultuře je jedinou reálnou cestou, jak vyřešit dlouhodobě diskutované problémy příspěvkových organizací v oblasti živého umění. Diskuse na toto téma probíhá na nejrůznějších úrovních již více než deset let. O transformaci příspěvkových organizací se ostatně mluvilo již v devadesátých letech a velká očekávání byla spojena se zřízením vyšších územně správních celků – krajů. Po dlouhých debatách byl vypracován první návrh takovéhoto zákona za ministra Václava Jehličky. Tento návrh ostatně částečně vycházel z návrhu zákona o národních kulturních institucích, který byl projednáván již za ministra Pavla Dostála.
Asociace profesionálních divadel České republiky toto téma otvírala při nástupu každého nového ministra kultury. Pravidla nebo změny, které by nový zákon měl přinést, byly projednávány též na Radě pro hospodářskou a sociální dohodu Ministerstva kultury ČR, o čemž existují příslušné zápisy. V posledních několika letech byla důležitou událostí konference na téma transformace, financování a správy kultury v České republice, která byla pod záštitou předsedy Senátu Parlamentu ČR, ve spolupráci s Ministerstvem kultury ČR, výbory pro kulturu obou komor parlamentu a zahraničními experty uspořádána v roce 2012 na půdě Parlamentu České republiky.
Dovoluji si též zmínit petici občanů, která vznikla na základě výzvy Pomozte svému divadlu a kterou projednal Senát Parlamentu České republiky se závěrečným doporučením připravit nový zákon o veřejnoprávní instituci v kultuře.
Výše uvedeným se snažíme doložit, že toto téma je v České republice dostatečně prodiskutováno a že všechny výše uvedené aktivity skončily s jasným výsledkem – vyřešit problematiku správy kulturních institucí zřízením nové právnické osoby. Přijetí zákona o VPI je součástí koaliční smlouvy i programového prohlášení současné vlády: Vláda přijme zákon o veřejnoprávní instituci v kultuře, který odstraní nedostatky dnešních příspěvkových organizací, odpolitizuje je a zajistí jejich stabilní financování. Přijetí zákona o VPI je rovněž součástí Výhledu legislativních prací vlády na léta 2015–2017.
Spoluzakladatelství více subjekty veřejné správy a kooperativní financování
Příspěvková organizace je zakládána jedním zřizovatelem pro poskytování veřejných služeb. Neumožňuje založení organizace více subjekty veřejné správy a samosprávy, jako je to běžné v zemích s podobnou tradicí a praxí v oblasti živého umění. Neexistuje tedy ve skutečnosti nástroj pro zavedení tzv. kooperativního financování. Kofinancování divadel z rozpočtu krajů, státu nebo obcí je tedy nahodilé, nesystémové a nestabilní. Rozložení nákladů na provoz divadel, zejména těch s působností v několika krajích nebo v rámci celé ČR, je navíc nespravedlivé, vytváří enormní zátěže pro rozpočty zřizovatelů s tím, že služby jsou poskytovány občanům s rozdílným daňovým domicilem. Nový zákon by měl tento problém řešit dohodou zakladatelů již v zakládací listině.
Odpolitizování příspěvkových organizací
Příspěvková organizace je řízena nikoliv správní radou, ale buď radou města nebo kraje, či přímo ministrem. Jedná se tedy vždy o politický orgán. Jde o systém, který vykazuje dlouhodobě vady, zejména proto, že vede často k velké personální nestabilitě statutárních orgánů. Jmenování a odvolávání statutárních orgánů je řešeno ad hoc, neexistují v tomto smyslu obecná pravidla. Pokud politický orgán ustanoví komisi pro výběr ředitele, tato komise za jeho další činnost nijak neodpovídá, což logicky přináší riziko upřednostňování osobních zájmů a vazeb při výběru nového ředitele. Nový zákon tento problém vyřeší zavedením pravidel pro ustanovení správní rady i statutárního orgánu a při zachování nutných a potřebných práv zřizovatele z hlediska kontroly financování, plnění stanovených cílů a správy veřejného majetku včetně jeho nezcizitelnosti. Ustanovení nezávislé správní rady s patřičnou odpovědností je systémovým řešením. Náš návrh zároveň doporučuje ustanovit dozorčí radu, která by dostatečně zajistila oprávněný dohled politických orgánů. Dlouhodobě kritizovaná situace při jmenování a odvolávání statutárních orgánů kulturních institucí přináší četné politické a ekonomické škody. Ohrožuje nejen stabilitu, ale i kontinuitu a strategický rozvoj. Na příkladech mnoha divadel lze dokázat, že nejen v oblasti samotné produkce, ale i v oblasti správy majetku a jeho údržby je tato nestabilita příčinou vytváření dlouhodobých ekonomických škod.
Odpolitizování státních příspěvkových organizací není podle našeho názoru bez přijetí nového zákona možné a reálné. Pouze zákonná kodifikace pravidel pro ustanovování správních a dozorčích rad a jmenování a odvolávání statutárních orgánů může situaci vyřešit.
Liberalizace odměňování a pracovních smluv
Příspěvková organizace by měla být jako typ právnické osoby zachována. Je pro určitý typ služeb vhodná. Tam, kde jde o pravidelnou, měřitelnou a de facto normovatelnou činnost, nepůsobí příspěvková organizace významnější problémy. Domníváme se, že tak tomu je např. u škol, knihoven, sociálních služeb apod.
Kulturní instituce, a zejména ty velké, však působí, a budou čím dál tím více působit, na mezinárodním trhu práce. Nepravidelná činnost umělců vyžaduje daleko významnější diferenciaci v oblasti odměňování. Je rovněž nezbytné se u některých profesí přibližovat cenám práce platným na evropském trhu. Odměňování by mělo být závislé na kvalitě a množství výkonů. To vše je prakticky znemožněno současnou mzdovou regulací, která spočívá nejen v pravidlech odměňování podle tarifní mzdy, ale také v rigidním systému regulace objemu mzdových prostředků. Tato praxe vede často paradoxně k neekonomickému chování, k obcházení platné legislativy, k nepřímým daňovým únikům apod. V případě velkých institucí je pak skoro nemožné zaměstnávat zahraniční umělce bez porušení řady předpisů v oblasti odměňování. Nový zákon by měl tento systém odstranit přechodem na smluvní platy.
S uvedeným úzce souvisí zcela nevhodné typy pracovněprávních smluv zejména s umělci. I ve velmi sociálně komfortních zemích, jako jsou Německo a Rakousko, neexistuje nemožnost opakování pracovních smluv na dobu určitou. Zákon by měl situaci řešit buď zavedením institutu zvláštní povahy práce, nebo převzetím např. rakouského modelu, kde jsou zavedeny tzv. automaticky obnovované roční pracovní smlouvy umělců. Máme opakovaně v zahraničí ověřeno, že tato praxe je v souladu s direktivami Evropské unie o pracovním právu. Existují i systémy podstatně liberálnější, např. ve Velké Británii. Zcela nevhodné pracovní smlouvy vedou paradoxně k větším sociálním nejistotám. Řada divadel pak „zaměstnává“ umělce podle tzv. autorského zákona. To vše vede k další personální nestabilitě a ekonomickým ztrátám, kdy je organizace na jednu stranu nucena zaměstnávat umělce s klesající výkonností a na druhé straně nemá dostatek nástrojů pro přirozenou personální obměnu, zkvalitnění produkce, a tím i k získávání vyšších tržeb a zvyšování míry soběstačnosti.
Víceleté financování
Nevhodné je rovněž pouze roční financování a otázkou je, zda finanční rok nemá odpovídat divadelní sezoně. Víceleté financování je zejména u velkých kulturních institucí nutností. Produkce je plánována několik let dopředu, a kdybychom v praxi postupovali rigidně, nemohli bychom vlastně uzavírat smlouvy s umělci na delší období, než na které je schválen rozpočet, což by vedlo k zastavení přirozeného běhu divadla. Víceleté financování je přitom již dnes, například v některých obcích, zcela běžné v případě grantů pro obecně prospěšné společnosti a občanská sdružení. Nový zákon by měl také jinak definovat možnost pracovat s tzv. fondy, měl by umožnit akumulaci prostředků pro období se zvýšenou produkční aktivitou apod.
Možnost zakládání společností
Příspěvková organizace nemůže zakládat společnosti, které by s vyšší mírou efektivity poskytovaly institucím servis, a neumožňuje například v případě Národního divadla přechod na tzv. holdingový typ řízení. Víme, že jde o citlivé téma, které vyžaduje přesné stanovení pravidel. Zároveň však jde o osvědčený způsob, jak provoz zejména velkých institucí zefektivnit.
Změna režimu DPH
Problematický je rovněž stávající režim v oblasti daní. Příspěvková organizace je zpravidla ve dvojím režimu platby DPH, kdy je v hlavní činnosti od této daně osvobozena ze zákona a v ekonomické činnosti je povinným plátcem. Tento režim vede nutně ke komplikacím a nejasnostem, zvyšuje náklady na finanční správu a ve svých důsledcích vede jen k tomu, že je daň sice řádně odvedena, ale vzápětí se do rozpočtu de facto vrací ve formě dotace.
Za žádoucí považujeme řešit situaci v oblasti daně z příjmů příspěvkových organizací, kde dochází k výraznému zdaňování tzv. sponzorských příspěvků, a tedy k snižování soukromých prostředků na financování organizace.
Komplikovaná je rovněž praxe u povinných záloh u daně z příjmů pro zahraniční umělce. Jde o problém kritizovaný v celé Evropě. Režim této daně je provázen komplikovanou administrativou a často vede k dvojímu zdanění umělců, a to v rozporu s mezivládními dohodami i s rozhodnutími evropských soudních orgánů.
Zadávání veřejných zakázek
Dlouhodobě a v poslední době zvlášť je v praxi uplatňován nepřiměřeně komplikovaný systém zadávání veřejných zakázek. Kromě komplikací vycházejících ze samotného systému jsou často zřizovateli stanovena ještě tvrdší pravidla, než stanoví zákon. Výsledek je opět neekonomické hospodaření a paradoxně v poměrně častých případech zvyšování provozních nákladů. I v tomto směru lze doložit mnoho příkladů, které však jsou, předpokládáme, ministerstvu dobře známy.
Výhoda příspěvkové organizace
Jedinou významnější výhodou příspěvkové organizace je pravidlo, že v případě, že je organizace ve ztrátě, je zřizovatel povinen tuto ztrátu uhradit a příspěvková organizace nepodléhá režimu konkurzu a insolvence, jako je tomu například u obchodních společností. Tuto výhodu náš návrh zákona o VPI zachovává. Počítáme rovněž s tím, že organizaci mohou zlikvidovat pouze zakladatelé, kteří jsou povinni uhradit její ztráty atd. Navíc toto pravidlo vytvořilo mýtus rozšířený v Česku, že zřizovatel je povinen příspěvkovou organizaci financovat. Ve skutečnosti je to však jinak. Pokud zřizovatel organizaci zřídí, tak ji logicky potřebuje a bude zajišťovat podmínky pro její provoz. Z praxe víme, že výše příspěvku pro příspěvkovou organizaci není nijak zaručena a vychází jen z politického rozhodnutí zastupitelstev nebo vlády a parlamentu.
Nutnost komplexního řešení
Domníváme se rovněž, že v mezích platného právního řádu není prakticky realizovatelné vytvořit nástroje pro zajištění stability organizací. Myslím, že to jasně vyplývá z výše uvedeného textu. V uplynulých patnácti letech navíc proběhla řada pokusů o změnu souvisejících zákonných norem (zákoník práce, zákon o dani z příjmů, zákon o DPH apod.), a to vše bez úspěchu. Jednalo by se navíc o nesmírně zdlouhavý proces. Situaci je třeba řešit komplexně. Systém řízení organizace vyžaduje vytvoření změn, které vzájemně souvisejí. Jednotlivé a postupné kroky mohou situaci jenom komplikovat.
Bez významu není ani politická rovina celé záležitosti. V široké divadelní veřejnosti mají příspěvkové organizace nedobrou pověst. Tato pověst je sice horší než skutečnost, ale české divadlo bylo provázeno v posledních desetiletích tolika problematickými zásahy, že lze jenom doporučit přijetí nové normy, která i zvýší úroveň důvěry mezi kulturními institucemi a politickou správou a samosprávou.
Jsme přesvědčeni, že veřejnoprávní instituce v kultuře je moderní forma dotované kulturní organizace zřizované orgány státní správy nebo samosprávy, která má dostatečnou kontrolu z hlediska zakladatelů na straně jedné a dostatečnou svobodu pro tvorbu svých uměleckých plánů ve vztahu k jejímu hospodaření na druhé straně.
Karel Hugo Hilar napsal ve dvacátých letech minulého století:
Jest na čase pracovati k tomu, jako se to stalo již s vědou, vybaviti také naše národní divadelnictví z politického poručnictví. Jestliže bude věcí našeho politického vývoje odpolitisovati divadlo a oddivadelniti politický život, vývoj věcí učiní konečně mez, nepřekročitelnou čáru, hranici mezi divadlem a politikou. Jest potřeba nepřekážeti dále vývoji českého divadla tím, že vkládáme do úřadoven divadelních byrokracii politickou. Přejte, jako tomu v cizině, aby české národní divadelnictví spravovali divadelníci, alespoň pokud podrží důvěru divadelní veřejnosti… Práce divadelního řízení není normovatelná práce kancelářská, jejíž praksi lze odvoditi z prakse obchodnické, továrnické nebo úřednické. Jest to přesně nevymezitelná činnost, podnikání částečně uměleckého, částečně komerčního, jemná práce nervová, práce břitkého úsudku, pevného odhadu a neklamného instinktu s iracionálami, druh umělecko-obchodní strategie, o níž nikdo napřed bezpečně nic neví… Našeho národního divadelnictví nezlepšíme tím, že všechny politické koketerie a frakce necháme do něho zasahovati a na ně působiti, nýbrž naopak, když je vyjmeme z této sféry politických vlivů a když mu udělíme ono ústraní a ono zátiší, onen okruh nerušené samostatnosti, v níž jedině daří se nejen veškeré činnosti vědecké a duchovní, ale umělecké a divadelní zvláště… jako tomu je u veškeré ciziny zahraniční, v níž tyto zásahy politické veřejnosti do sféry národního divadelnictví jsou pociťovány jako neblahé a nekulturní.
(Předneseno 23. března 2015 na Veřejném slyšení Výboru pro vzdělávání, vědu, kulturu, lidská práva a petice Senátu Parlamentu ČR na téma K zákonu o veřejnoprávní instituci v kultuře.)
Komentáře k článku: Nedostatky příspěvkové organizace pro živá umění
Přidat komentář
(Nezapomeňte vyplnit položky označené hvězdičkou.)
